時論廣場》獨立變獨裁 NCC成行政怪獸(吳威志)

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中天新聞臺3年前被NCC決議不予換照,臺北高等行政法院於10日撤銷原處分,判中天勝訴。(資料照,姚志平攝)

中天新聞臺換照訴訟案,臺北高等行政法院10日認定,國家通訊傳播委員會(NCC)未依照「法定」審查辦法進行評分,卻自行創設規則來審議,形同改變執照核發標準,因此判決原處分違法,撤銷NCC不予換照的處分。

本案涉及憲法言論自由,更涉及行政獨立機關與司法審判機關職權的衝突。中天依規定提交換照計劃書,不料,NCC以突襲方式舉行聽證會,會前拒絕聲請閱卷;並引用《行政程序法》的行政鑑定,但7位鑑定人中有5位中途離席,且嚴重剝奪中天發問的權利。同年NCC便火速決議不予換照,迫使中天退出原本的頻道。

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憲法保障言論自由及其傳播方式,國家可依憲法第23條制定法律爲適當限制,但《衛星廣播電視法》僅在確保業者善盡責任,即使立法裁量也不可逾越憲法所容許的範圍,此爲法治國「依法行政」比例原則的適用,更是大法官釋字第364號、678號解釋「人民透過廣播電視表達思想與言論之廣電自由,應受《憲法》保障」的用意。

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NCC作爲國家行政合議制的獨立機關,其設立目的在排除上級機關的指揮與監督,不受政治干擾,落實憲法「言論自由」表達與散佈的保障。其功能正如「集會遊行活動」受理申請的主管機關,目的在保護實現言論自由的集會遊行,而非阻礙或扼制不同言論、少數言論的發聲管道。

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NCC雖爲行政獨立機關,但其行政行爲、行政決定、行政處分仍受憲法及行政法體系拘束;換言之,「依法行政」需有司法審查之介入,這是「法治國」政府權力的分立運作,否則,只要掛名「獨立機關」難道就可以自立法規,不理會立法院制定的法律嗎?

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司法機關基於憲法職權,對行政決策事實基礎有無錯誤、是否資訊不完全、理由的形成是否出於正當法律程序,仍有審查之必要;縱然獨立機關也要確保其依法行政,否則形同太上皇政權,變成民主政治中不受控制的怪獸,絕非國家與人民之福。

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此外,《衛星廣播電視法》規範的換照程序旨在進行過去營運計劃執行情形的審查,以行政指導、通知改善措施爲主;準用《申設審查辦法》,應以「換照」爲原則,「不換照」爲例外,而且例外必須嚴格且有具體的標準,如同《集會遊行法》不許可情事僅限明顯事實足證而已。

但NCC審查中天換照竟非依據《申設審查辦法》,而是自行制定評分標準,且於換照前發佈行政規則取代「法律規範」,造成審查基礎錯誤,資訊不完全。可議的是,NCC連續裁罰中天25件,已有10案裁罰獲法院撤銷,認定明顯有未依證據認定事實的違誤,顯然,NCC行政獨裁受到了司法遏止。

但NCC仍以「獨立機關」自居,表明不受法院影響。這樣的態度與手段令人覺得不可思議,法院都已明確判決主管機關敗訴,主管機關應先進行更正與補救,而非要人民等待終局確定判決,否則正義在哪裡?

(作者爲國立雲林科技大學科技法律研究所教授、中華人權協會副理事長)

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